Kommentar

Hver tid har sine egne bekymringer. Omtrent som faren for klima­endringer er en plagsom fore­stilling for mange i dag, og våpen­kapp­løpet gjorde folk søvnløse på 1980-tallet, var det helst «befolknings­eksplosjonen» som brakte tankene hen på dommedag på 1970-tallet. Intelligente personer som Norman Borlaug, Aldous Huxley, Richard Dawkins og Arthur Koestler, fryktet alle sammen den dagen da menneske­heten ville vokse utover sitt eksistens­grunnlag, og de forløpene i retning av krig, hungersnød og pest som er beskrevet av Thomas Malthus, ville gjøre seg gjeldende.

asle-toje
Asle Toje

Dette dystre scenariet er naturligvis blitt tilbake­vist av utviklingen. Endringer i hvordan vi dyrker, produserer og lever har satt de fleste samfunn i stand til å absorbere større befolkninger, men ikke alle. Den FN-sponsede Arab Development Report fra 2002 påpekte at «den gjennom­snittlige arbeids­ledigheten i de arabiske landene på omtrent 15 prosent, er blant de høyeste andelene i den tredje verden. «Høye fødsels­tall i de arabiske landene gjør at median­alderen i Midtøsten bare er 22 år, mens den globale gjennom­snitts­alderen til sammen­ligning er 28 år. Et resultat av dette er at millioner av dårlig utdannede ungdommer går inn i arbeids­styrken hvert år, med få utsikter til å finne menings­fylt arbeid.

Den «tapte generasjonen» er nøkkelen til å forstå både den siste tidens utvikling i Midtøsten og den pågående flyktning­krisen. I Europa har denne høsten vært preget av en politisk krise utløst ved til­strømningen av hundre­tusener av asyl­søkere. Bekymringer for at økonomiske migranter som spiller flyktninger, kan være på vei inn i EU, har oppstått i forbindelse med at Syria utstedte 10.000 pass på bare én måned via sin ambassade i Jordan. Stemningen i den europeiske offentlig­heten har svingt vilt, fra idealistisk glød til ren panikk, etterhvert som antall innvandrere har økt. Tyskland ventes å motta en million asyl­søknader i år. Hvis alle asyl­søkerne slo seg ned på ett sted, ville de utgjøre landets tredje største by – større enn München.

Mens aktivister kun betrakter dette som et spørsmål om medfølelse, ser kjøligere hoder et selv­mot­sigende bilde. Hvis hver eneste asyl­søker som klarer å komme seg gjennom Europas porøse grenser, skulle få rett til opphold, ville millioner av innvandrere sannsynligvis dra til Europa, hvor mot­viljen mot innvandring allerede var sterk selv før den siste til­strømningen.

Innvandring er det mest splittende saks­feltet i Europa i dag. Konfrontert med hundre­tusener av mennesker som flykter fra krig eller er på jakt etter et bedre liv, står Europas ledere lamslått overfor en selv­mot­sigende opinion. Hvis vi et øyeblikk ser bort fra de mest andpustne prognosene, ser vi at ting ligger til rette for en maktkamp som Europa ikke har sett maken til siden opp­rettelsen av Den europeiske union i 1993.

De fleste vil være enige i den danske historikeren og redaktøren Bo Lidegaards tese: «Intet samfunn kan bære ubegrenset innvandring.» Men hvor mye er for mye? Dette er stridens eple. Siden de europeiske landene begrenset arbeids­inn­vandringen på 1970-tallet, er asyl blitt en av de få mulig­hetene ikke-europeere uten utdannelse har til å bosette seg i Europa. Etter­spørselen etter asyl er styrt av forholdene i opp­rinnelses­landene, og ikke nødvendigvis etter mot­tager­landenes behov.

Oppfatningen hos folk flest er at den typiske asyl­søker har flyktet fra borger­krigen i Syria, men ifølge tall som Eurostat offentlig­gjorde den 16. september, har bare 20 prosent av asyl­søkerne til EU vært syrere i det siste. De som argumenterer for høyere gjerder, bør huske på at millioner av mennesker ville være kvalifisert for asyl i Europa, hvis de bare klarte å komme seg forbi grense­kontrollen som er satt opp for å holde dem ute. Det er ca. 60 millioner flyktninger i verden, og et ukjent antall millioner som på andre måter sann­synligvis er kvalifisert for asyl, i lys av nylige avgjørelser i Europas over­nasjonale dom­stoler, samt asyl­praksisen i land som Tyskland, Sverige og Norge.

Ifølge professor Paul Collier ved Oxford-universitetet, forfatter av boken Exodus, ville omlag 40 prosent av befolkningen i den tredje verden emigrere hvis bare utviklede land ville ta imot dem. Dette kompliseres av at Europa mangler et fungerende system for å skille mellom økonomiske migranter og legitime flyktninger. Hjem­sendelse av dem som nektes asyl, viser seg ofte å være vanskelig, gitt at mange av disse kommer fra land med dårlige fungerende stater. Det gjør at mange som ikke kvalifiserer for asyl, får lov til å bli boende, hvilket er et ekstra incitament for andre til å prøve å dra til Europa.

Europa har 7 prosent av verdens befolkning og står for 25 prosent av verdens verdi­skapning. Europa gir halvparten av verdens velferds­ytelser, og mottar 80 prosent av asyl­søknadene. Europeiske stater har forsøkt å rette opp denne ubalansen ved å begrense tilgangen til steder hvor folk kan søke om asyl. Denne politikken har skapt en høyst urimelig situasjon hvor folk setter ut i sjø­udyktige båter i håp om å bli reddet av europeiske fartøy som patruljerer den sørlige kysten av Middelhavet. Anslagsvis 23.000 mennesker har hittil druknet på denne farefulle ferden.

Dette dypt umoralske systemet har nå brutt sammen. Dessverre har velgerne, myndig­hetene og institu­sjonene som sammen må finne en løsning, nesten ingen felles forståelse av situasjonen. For det første finnes det en splittelse mellom de nasjonale regjeringene og EU-institu­sjonene. Hos de sist­nevnte ser det ikke ut til å finnes noe tak når det gjelder innvandringen, og så langt har de derfor virket mer opptatt av å utvide sin egen makt enn av å demme opp for strømmen av migranter. Når det er sagt, finnes det intet grunnlag for påstander man av og til hører i euro­skeptiske kretser, om at ukontrollert migrasjon er en del av en skummel plan for å berede grunnen for et post­nasjonalt Europa.

EU har svart på flyktning­krisen med å innrette seg etter begivenhetene. EU er lammet av en «avgrunn mellom konsensus og forvent­ninger», dvs. mellom det unionen angivelig er i stand til og hva den faktisk klarer å levere i form av felles politikk. Kommisjons­president Jean-Claude Juncker har lagt mye prestisje i et forslag om å gi Brussel myndighet til å fordele asyl­søkere blant EUs medlems­land, basert på en felles formel. Det å gi kommisjonen rett til å bestemme hvem som bosetter seg i hvilket land, ville være ens­betydende med å overlate en stor del av medlems­statenes gjen­værende suverenitet til EU.

Forslaget ble lansert og avvist i juni, relansert og avvist nok en gang i begynnelsen av september, før EU i slutten av september benyttet seg av det «kjerne­fysiske alter­nativet», som var å fordele 120.000 migranter ved kvalifisert flertall. Dette ble tvunget gjennom til tross for hard motstand fra flere stater. En slik avstemnings­prosedyre, som er vanlig når det tas mindre kontro­vers­ielle skritt, var aldri tidligere blitt brukt i så omstridte saker som inn­vandring. Dette var et avgjørende, men kort­siktig trekk. 120.000 er bare en liten andel av asyl­søkerne i EU, og kvalifisert flertall kan ikke gjøres til normal prosedyre uten å sette i gang en åpen strid om suveren­iteten mellom institu­sjonene og medlems­landene.

EUs institusjoner er nå blokkert i en forsvars­kamp for å hindre EUs viktigste traktater fra å rakne. Schengen-avtalen, som tillater passfrie reiser mellom 22 av EUs 28 land pluss Island, Lichten­stein, Norge og Sveits, er under voldsomt press. Schengen ble bygget på løftet om at de indre grensene ville bli oppløst, mens de ytre grensene skulle bevoktes. Det løftet ble ikke holdt. Frontex, som er EUs organ for over­våking av Schengens ytter­grenser, hadde et mini­budsjett på bare 55,3 millioner euro i 2014, noe som viser at grense­kontroll ikke var noen prioritet. Fraværet av pass­kontroll betyr at en migrant som (bokstavelig talt) har klart å få fotfeste i et Schengen-land, har åpen tilgang til alle landene – ikke i teorien, selv­følgelig, men i praksis.

I begynnelsen av september, begynte det å komme titusenvis av asyl­søkere hver uke til Tyskland, som er deres fore­trukne reisemål. Kansler Merkel, som var blitt hyllet med glødende entusiasme i The Economist for sine åpne armer på asyl­feltet, fikk panikk og avbrøt midlertidig tog­for­bindelsen med Østerrike. Tyskland hadde nådd inn­vandrings­grensen. Av frykt for å bli ende­stasjon for asyl­søkere på vei til Tyskland, gjorde Østerrike den 14. september bruk av en klausul i Schengen-avtalen til bruk ved nød­situa­sjoner, og gjen­inn­førte grense­kontroll. Seks EU-land fulgte raskt etter.

Grunnen til at Schengen-systemet er under press, har å gjøre med forholdet mellom nasjonal­statene som utgjør EU. Hensikten med den såkalte Dublin II-avtalen var å garantere at asyl­søkere skulle bli registrert med finger­avtrykk i det første EU-landet de kom til, samt at asyl­søkere kunne returneres til landet hvor de ble registrert først. På grunn av mot­vilje mot inn­vandring i mange europeiske land, har dette vært normen. Asyl­inn­vandringens byrder ble derfor ujevnt fordelt, i Sør-Europas disfavør.

De sørlige landene har i det store og hele en streng asyl­politikk. Etterhvert som man beveger seg mot nordvest, blir asyl­klimaet gradvis mildere. Det finnes ganske riktig «inter­nasjonale for­plikt­elser» når det gjelder asyl, men det er statene selv som fortolker hva disse for­plikt­elsene innebærer. Det er derfor Sverige med en befolkning på 9 millioner kunne innvilge asyl til 33.025 søkere i 2014, mens det til­svarende tallet for Polen, med en befolkning på 38 millioner, var 740. Siden ulike land har ulik asyl­praksis, kan den samme asyl­søknaden bli akseptert i ett land, men avvist i et annet. Alle stater prioriterer asyl­søkere som befinner seg fysisk på deres territorium.

Italia, Bulgaria, Hellas og Kroatia har derfor sterke incentiver til å gi innvandrere fritt leide gjennom landet, uten å ta finger­avtrykk av dem. Dublin-avtalen har i praksis vært opphevet i flere år, men i løpet av sommeren 2015 sluttet transitt­landene også å late som om de hånd­hevet den. Dette forklarer hvorfor Europa nord for Alpene nå opplever en til­strømning som minner om den på sørsiden. Drømmen om et grense­løst Europa skjemmes nå av en alles kamp mot alle, hvor landene sender asyl­søkerne videre til den neste grensen. Dette tærer bort den gjen­sidige tilliten som er kilden til EUs styrke. Den gjen­sidige mis­tenk­som­heten blomstrer, noe som gjør det enda vanske­ligere å oppnå konsensus enn det var under eurokrisen.

14. september var også dagen for det lenge forsinkede møtet hvor EUs justis- og innen­riks­ministre skulle bli enige om en felles reaksjon på krisen. På bordet lå forslag om felles asyl­praksis hos medlems­landene. Det hadde aldri utsikter til å lykkes. Et felles asyl­system er nesten utenkelig i lys av de åpne armene i Sverige og Tyskland, samt den restriktive asyl­praksisen i 17 av de 28 medlems­landene. Et annet forslag var å åpne asyl­mottak i EU-regi utenfor Europa, hvor asyl­søknader kunne behandles, for slik å stanse den dødelige båt­migra­sjonen. Dette ble også skrinlagt, siden det trolig ville ha resultert i et stort antall gyldige asyl­søknader, uten noen tilsvarende vilje blant medlems­landene til å ta imot søkerne. Møtet ble forut­sigbart nok en fiasko.

I løpet av 2015 vil det sannsynligvis komme dobbelt så mange asyl­søkere som i fjor, i seg selv et rekordår med 626.000 asyl­søknader. I fravær av kollektivt leder­skap, ligger slike tall an til å bli den nye normen. Det bringer oss over til forholdet mellom de styrende og de styrte.

Innenfor nasjonalstaten er det fire hensyn som kolliderer. Den første er, paradoksalt nok, demokratiet. Demokratiet er forankret i tanken om at folke­viljen, som uttrykt i valg, teller. Opinionen i de europeiske landene nådde smerte­grensen for inn­vandring for en stund siden. Pew Research Centers målinger fra Europa i 2014 viste at det i gjennom­snitt kun var 7 prosent av de spurte i de seks største europeiske landene som var tilhengere av økt migrasjon. Dette er på kant med retts­sikker­heten. Statene må også leve opp til sine inter­nasjonale for­plikt­elser. Disse for­plikt­elsene omfatter EUs bevegelses­frihet, FNs flyktning­konvensjon og EUs felles asylregler.

Den nasjonale identiteten er en tredje faktor. På grunn av de store antallene i denne siste bølgen, vil innvandrerne bli vanskelige og kostbare å integrere. Dagens innvandring overgår de fleste staters evne til å integrere, noe som skaper gnisning mellom gamle og nye borgere. En siste faktor er at liberale stater er markeds­økonomier, og de er avhengige av fri flyt av varer, tjenester og arbeids­kraft. Jo friere jo bedre, ser historien ut til å lære oss. Problemet er at det er liten etter­spørsel etter ufaglært arbeids­kraft i Europa i dag. Det er også tvilsomt om Europa trenger flere mennesker for å hanskes med de økonomiske betingelsene som oppstår i en aldrende befolkning.

Vi ser at disse fire prinsippene trekker nasjonal­staten i forskjellige retninger. Mens nasjonen og det representative demokratiet taler for en restriktiv inn­vandrings­politikk, peker retts­sikker­heten i motsatt retning, og de økonomiske hensynene kan gå begge veier. Dette forklarer noen av paradoksene i inn­vandrings­debatten. I tider med velstand, når økonomien leverer vekst og over­nasjonal styring er ukontro­versielt, vil trenden være i retning av åpnere grenser. I tider med motgang har prinsippene om nasjonal identitet og demokrati en tendens til å komme i forgrunnen. Under de økonomiske nedgangs­tidene på 1970-tallet, stoppet de fleste europeiske landene arbeids­inn­vandringen fra utviklings­land. I dag trumfer imidlertid empatiske og legalistiske argumenter alle andre hensyn.

Motstand mot innvandring var inntil nokså nylig ansett som kjetteri blant Europas grå eliter. Det har forandret seg, men først og fremst på et retorisk nivå. Politikere lover å «ta innvandringen på alvor», men til de flestes forvirring har det ennå ikke resultert i mindre innvandring. Storbritannias stats­minister David Cameron kan tjene som eksempel: I 2010 lovet han å redusere netto­innvandringen «fra hundre­tusener til titusener.» Tallene for 2014 var de høyeste noensinne: 330.000.

Dette er delvis fordi velgerne vil ha noe så umulig som stekt snø: De vil ha en restriktiv innvandrings­politikk, men de ønsker også å hjelpe de desperate menneskene de ser på TV. Asyl­inn­vandring til velferds­stater er en kostbar affære. I Norge er en ikke-vestlig innvandrer i gjennomsnitt forbundet med en fremtidig netto kostnads­for­pliktelse på 4,1 millioner norske kroner, ifølge informasjon som kom fra Statistisk sentral­byrå i 2012. Finansier­ingen av disse økte kostnadene vil trolig kreve høyere skatter eller kutt i de sosiale ytelsene. Dette skjer allerede. I 2013 kunngjorde Nederland, som er ledende når det gjelder høy innvandring fra den tredje verden, slutten på sin velferdsstat.

Masseinnvandring er også en demokratisk utfordring, siden redusert innvandring er en sak som velgerne, ifølge Euro­barometers under­søkelse våren 2015, sier har bemerkelses­verdig høy prioritet. Man må kanskje tilgi velgere for å trekke den konklusjon at regjeringene deres hverken kan eller vil representere dem på dette punktet. Resultatet er en utbredt følelse av maktes­løshet. Mange spør seg hvem som vil forsvare dem mot de negative virkningene av globali­seringen. Dette bidrar i sin tur til å forklare frem­veksten av radikale partier og politisk agitasjon uten valg­sammen­heng over hele Europa.

Europa opplever en stadig økende tilstrømning av asyl­søkere, som delvis skyldes den politiske utviklingen utenfor verdens­delen, og delvis den liberale asyl­politikken innenfor. Rike arabiske Gulf­stater har ingen flyktning­krise, for de tilbyr ikke asyl på samme måte som Europa gjør. Det er hverken beundrings- eller anbefalelses­verdig, men det er et faktum. Ifølge tall fra Verdens­banken, tok Saudi-Arabia imot 559 asyl­søkere i tiden 2010-14. Kuwait, De forente arabiske emirater, Bahrain og Oman er like restriktive.

Det er derfor misvisende å snakke om bosetting av båt­flykt­ninger som «det inter­nasjonale samfunnets felles innsats», hvilket er det vanlige omkvedet blant tilhengere av en liberal asyl­politikk. Dessuten gir ordbruken inntrykk av at det er et begrenset antall asyl­søkere som skal fordeles, mens alt tyder på at jo flere man gir asyl, desto sterkere oppfordrer man andre til å søke. Den enkleste måten å redusere asyl­inn­vandringen på, er å stramme inn kriteriene for asyl, men kjennelser i EU-dom­stolene ser ut til å ha brukket av nøkkelen inne i låsen på den utveien.

Maktkampen om migrasjonen forgifter europeisk politikk. I avgrunnen mellom egen­nyttige europeiske institu­sjoner, regjeringer uten vilje eller evne, og panikk­slagne velgere, vil den rekord­artede innvandringen sann­synligvis fortsette helt til noe ryker. Ingen vet hva som vil bli vunnet eller tapt i kampen som følger. Det er mulig at krisen vil bli et spring­brett til et føderalt Europa, men noe slikt ville trolig innebære en mer autoritær union. Mer sannsynlig er det at Europas nasjonal­stater vil vasse i maktesløs bitterhet etterhvert som grense­gjerdene spretter opp. Eller kanskje velgerne vil tvinge frem et nytt politisk paradigme, og erstatte det som har skapt en uløselig krise.

Det er ingen naturlov som garanterer noe politisk parti en privilegert adgang til makten. De nye høyre­partiene kan fortsatt vokse seg mye større, og det kan også den gamle venstre­siden. Det svenske nasjonalist­partiet Sverige­demokraterna kan være en forsmak i så måte. Til tross for at partiet betraktes som en paria av de etablerte politikerne, har partiet fremgang på menings­målingene. Med sine 27,3 prosent, er det for tiden Sveriges største parti. Partiets fremgang skyldes landets innvandrings­politikk, som er den mest liberale i Europa. I andre land kan partiene på den nye høyre­siden vokse seg så store at de ikke lenger kan ignoreres, slik den gamle venstre­siden har gjort i Hellas. Det nye høyre kan vinne president­valget i Frankrike, og nye høyre­partier kan bli størst i Danmark og Nederland.

Dette vil utgjøre en alvorlig trussel mot vest­europeisk politikk, som er et system hvor ett sentrum/venstre- og ett sentrum/høyre­parti bytter på regjerings­makten med rituell regel­messighet. Få regjeringer i Europa vil kunne føle seg sikre på gjenvalg når den første euforien legger seg, og de fulle konsekvensene av ledernes reaksjon på flyktning­krisen går opp for velgerne. Den nåværende krisen vil kort fortalt ikke bety slutten på Europa, og heller ikke noen sannsynlig slutt på EU, men den kan bety slutten på etter­krigs­tidens politiske orden i Europa.

 

Asle Toje er utenrikspolitisk forsker, forfatter, kommentator og forsknings­direktør ved Det Norske Nobel­institutt. Denne artikkelen stod opprinnelig i The American Interest den 10. oktober 2015, og offentlig­gjøres i norsk oversettelse på Document med forfatterens vennlige tillatelse.