Sakset/Fra hofta

Johan Meyer har nylig returnert fra Afghanistan etter å ha vært ministerråd ved den norske ambassaden i Kabul i to år. Han har jobbet med flyktningspørsmål i UD i syv år, vært nemndsmedlem i UNE og verge for en enslig mindreårig asylsøker fra Afghanistan. Han er også medlem av Venstre. Document har tidligere publisert flere av hans artikler om asyl- og innvandringspolitikk. 

Dette innlegget var først publisert på Meyers Facebook-side.

I disse dager hvor kvoteflyktninger har havnet i sentrum av det politiske ordskifte om innvandringspolitikken, hvor svaret på beskyldninger om en for streng flyktningpolitikk er «ja til flere kvoteflyktninger» kan det være nyttig å reflektere over dette virkemidlets styrke og svakheter.

Jeg har tidligere uttalt meg kritisk til vedtaket om 10 000 kvoteflyktninger fra Syria i Bistandsaktuelt: Asylpolitikk og godhetstyranniet og argumentert for at kvoteordningen må sees i sammenheng med andre varige løsninger på min Facebook-side.

Her skal jeg peke på et annet aspekt som pussig nok ingen i norsk offentlighet har påpekt (meg bekjent), nemlig faren for et slikt instrument lett kan komme til å få utilsiktede virkninger i de landene det anvendes.

For ikke straks å bli misforstått, la meg understreke at kvote-ordningen – slik jeg ser det – har mye for seg. Ordningen fungerer i store trekk som garanti for at de som kommer til Norge er reelle flyktninger (skjønt noen burde vært avvist, som jeg poengterer lenger nede). Den bør absolutt inngå som en av tre varige løsninger for de som er definert som flyktninger i første asylland. Poenget med dette innlegget er bare å gjøre ordskiftet litt mer edruelig. Heller ikke kvoteflyktnings-instrumentet er fritt for nedsider og dilemmaer.

Hittil har diskusjonen om kvoteflyktninger stort sett dreid seg om kostnader. Det er etter mitt syn både relevant og betimelig. Når man vet at antallet flyktninger som gjenbosettes utgjør noen promille bare, av alle de som befinner seg i fastlåste flyktningsituasjoner, og man samtidig vet at kostnadene for kvoteflyktningene kan tangere størrelsen på det humanitære budsjettet (avhengig av antall og hvordan man regner på det), ja så er det forståelig at det settes spørsmålstegn, ikke bare ved kostnadseffektiveten, men også om det er etisk forsvarlig.

Hvordan kan man favorisere noen få, på bekostning av de mange? Jeg lar begge spørsmålene ligge, men noterer meg at det er de som mener man at tross slike innvendinger likevel bør ta kvoteflyktninger til Norge. Ref intervjuene i Bistandsaktuelt nylig med Jørgen Carling i PRIO og Paal Nesse i Flyktninghjelpen: Hjelpe her, eller hjelpe der?

En innvending er at det er snakk om ulike kategorier (kvoteflyktninger er vesentlig annerledes stilt enn andre flyktninger). En annen innvending er at vi må ta noen flyktninger til Norge for å anskueliggjøre for nordmenn flest hva vi snakker om, særlig nå når tallet på asylsøkere er lavt. Vi må ikke som rik nasjon tillate oss å kjøpe oss ut av dilemmaet.

Det siste hensynet er det vanskelig å argumentere imot. Det har noe neste protestantisk dogmatisk over seg, det samme argument som man finner i miljødebatten. Ja, det skal koste å handle moralsk. Jeg lar også den diskusjonen ligge.

Men hva med det første spørsmålet: er kvoteflyktninger en egen og annerledes kategori flyktninger? Her vil UNHCR hevde at de har egne sårbarhetskriterier, som styrer uttakene. Vi snakker om mennesker som er truet også i første asylland, kanskje pga manglende helsetilbud, forsørgerevne, forfølgelse etc. Og ja, det stemmer. Det finnes slike mennesker. En ugander som har flyktet hjemmefra for å kunne leve som åpen homofil, lever heller ikke trygt i Kenya, selv ikke i en flyktningleir. En del av de som er politisk forfulgt i sitt hjemland, risikerer også liv og helse i nabolandet. Men som regel snakker vi om gradsforskjeller. Hvor man trekker grensen handler som regel mer om antall ledige plasser, enn om den enkeltes situasjon.

Men selv om man har et sett av sårbarhetskriterier er det er ikke alltid like lett å identifisere akkurat disse få i den store mengden av flyktninger. De regler som styrer uttakene tilhører det vi kaller «soft law». Kunnskap i jus er bra, men gir ikke alene svaret på spørsmålet om utvelgelse. Det man trenger av innsyn og kunnskap i den enkeltes situasjon og fremtidsmuligheter overgår nesten alltid den kapasitet UNHCR har til rådighet. Antallet såkalte «protection officers» er langt mindre enn behovet, de er ofte nyrekrutterte, sendt til et land de ikke kjenner, ukjent med den lokale konteksten, historikken, dynamikken, ute av stand til å kommunisere på det lokale språket, overarbeidet og utsatt for et nesten umenneskelig press. Hvem i dette havet av mennesker skal få tildelt det privilegiet det er å få etablere seg i et rikt og trygt land? Det er deres ansvar – en nesten umulig oppgave.

Mange UNHCR-ansatte har stått midt oppi dette og mange har sikkert lurt på om de handler rett. Veldig få (om noen) har uttalt seg. Kanskje skyldes det at de er underlagt en taushetsplikt og ikke skal uttale seg om jobben sin – samme grunn som at ansatte i UDI og UNE ikke deltar i debatten om asylsystemet. Grunnene kan være mange og gode, men resultatet er at de som har best forutsetninger for å mene noe i offentligheten ikke gjør det

Et hederlig unntak her er Kristin Sandvik. Hun har både jobbet for UNHCR og forsket på dens praksis med gjenbosetting. Kristin Sandvik er tidligere leder for Norsk senter for forskning på humanitære spørsmål på PRIO, og nå professor ved Institutt for kriminologi og Rettssosiologi. Hennes forskning på dette feltet er forbausende lite kjent, til tross for at det er unikt og politisk relevant. Kanskje er det fordi det ikke er særlig smigrende for UNHCR, eller kanskje fordi det ikke passer inn i det rådende flyktningpolitiske narrativet, i alle fall ikke det som har preget det sørpolitiske systemet, for å låne et begrep fra Terje Tvedt. Jeg vet ikke.

I «Blurring Boundaries: Refugee Resettlement in Kampala – between the Formal, the Informal, and the Illegal» beskriver Sandvik den situasjonen som oppstår i møtet mellom UNHCRs gjenbosettings-team på den ene siden, og flyktningbefolkningen i Uganda på den andre siden. Flyktningene kommer fra DR Kongo, Sudan, Burundi, Rwanda, Eritrea og Somalia. Året er 2005, pluss minus.

Oppdraget til de såkalte «protection officers» er å plukke ut verdige kandidater. Utfordringene er mange. Presset blant flyktningene for å komme på listen er enormt. Den asymetriske maktbalansen inviterer til misbruk. Mange flyktninger gjør hva som helst for å bli gjenbosatt, inklusive bestikkelser og seksuelle tjenester. Mange lurer på hva som skal til, hvilke historier som kvalifiserer og alle skjønner at de må fremstille sin egen situasjon som mest mulig håpløs. Det blir en kamp om å være mest mulig mislykket, ikke akkurat en oppskrift på vellykket integrering i Uganda. Kommunikasjonen er ikke alltid like enkel, verken mellom UNHCR-ansatte eller flyktningene, eller UNHCR-ansatte i mellom. Papirer blir borte og informasjon går tapt i stillingsskifter. Ryktene svirrer. Noen mener å vite at de som har gjort seg helt umulige gjenbosettes, for at UNHCR skal slippe å se dem mer. Svært mange bruker tid og krefter på å knekke koden.

Dette er interessant, om enn nedslående lesning. Den kan selvsagt ha blitt bedre siden 2005, men det er vanskelig å tro at utfordringene har forsvunnet. Det Kristin Sandvik skriver samsvarer også med ting jeg selv har hørt. Rykter om folk som har tatt seg betalt, eller om UNHCR-kontoret der man hadde en brannslokker parat for å hindre folk i å sette fyr på seg selv. Igjen som ledd i å komme på listen.

Manglende kunnskap og kontroll har vi dessverre også bevis for i Norge. Eksempelvis er det vanskelig å finne ut om flyktninger har gjort seg skyldig i alvorlige forbrytelser, inkludert krigforbrytelser, og derfor skulle vært ekskludert. Det sier litt om situasjonen at tre kvoteflyktninger i Norge senere er dømt for terror eller trusler om terror (to uigurer og Mulla Krekar). Noe har her åpenbart gått galt på veien.

Problemene er også delvis betinget av overordnede føringer. Kvotene fastsettes i gjenbosettings-landene og er ofte landspesifikke. Så og så mange flyktninger fra land x, skal hentes ut fra land y. Så er det ikke sikkert at akkurat disse er det mest trengende. Kvoter avtales globalt, men skal så fylles med individer. Jo flere føringer (eller øremerking som vi kaller det på den humanitære bistandsspråket) jo mer risikerer man å gå på tvers av andre kriterier.

Også første asylland kan ha meninger om dette, som gjør at det er vanskelig å få kabalen til å gå opp. I Kenya var det lenge slik at flyktninger skulle gjenbosettes etter ansiennitetsprinsippet. Først inn, først ut. På grunn av etterslepet kunne det bety at man måtte tilbringe 20 år i Dadaab (lenge verdens største flyktningleir) før man i det hele tatt kom i betraktning. Årsaken var åpenbar. Skulle man snu på det (sist inn, først ut) ville det oppmuntre til en tilstrømning fra nabolandene (spesielt Somalia), noe som ville skape en mye større flyktningbefolkning, totalt sett. Av denne grunn er det flere vertsland som er kritiske til gjenbosetting. De frykter rett og slett at det skal bli en ekstra pullfaktor. Denne skepsisen har jeg selv notert meg i både Jordan (vis a vis syriske flyktninger) og i Bangladesh (vis a vis rohingyane). Om det fortsatt er slik, vet jeg ikke.

Så la oss være ærlige. Det finnes ingen ideelle løsninger.

I et forsøk på å være konstruktiv, la meg likevel skissere noen forutsetninger for at kvoteordningen skal være en farbar vei ut av avveiningen mellom en streng, rettferdig og human innvandringspolitikk.

  1. Tenk på kvoteflyktningene som en integrert del av en politisk fremforhandlet pakkeløsning, der både retur og lokal integrering inngår (ref tidligere innlegg).
  2. Krev at flere land tar større ansvar. I dag er det vertslandene i regionen som har de største andelene flyktninger og gjerne de som er mest fastlåste. Det er bare et fåtall land som driver med gjenbosetting – og Norge er allerede blant de aller fremste.
  3. Tenk nøye igjennom konsekvensene av øremerking – i alle fall hvis målet er å nå de mest sårbare og hvis man har ambisjoner om å bruke det i en fremforhandlet løsning.
  4. Utred kvotering av «vellykkede» flyktninger. Da unngår man å oppmuntre til negative tilpasningsstrategier og kan dessuten øke oppslutningen om flyktninginstituttet i Norge. Det er som kjent under press både her og der.
  5. Sørg for at UNHCR har nødvendige kapasiteter og kompetanse til å løse oppgaven, herunder eksklusjon av kriminelle.

Les også