Norge har den største offentlige sektoren i den vestlige verden. Kombinasjonen av lang tradisjon for statlig styring, en stor velferdssektor, oljeinntekter og yrkespolitikere uten vanlig yrkeserfaring, og som det er umulig å bli kvitt, har ført til at staten spiller en usedvanlig dominerende rolle i norsk økonomi.
Offentlig sektor utgjør 50–60 % av BNP i Norge, og staten kontrollerer over 50 % av markedsverdien på Oslo Børs. Over 33 % av alle yrkesaktive jobber i offentlig sektor. Og til tross for at oljeinntektene har gitt oss en styrtrik stat, er nivået på skattetrykket blant de høyeste i OECD. Oljepengene går til å finansiere den ikke-vestlige innvandringen.
Norge er ikke bare en velferdsstat som tiltrekker seg ikke-vestlige innvandrere. Det er en statseid velferdsstat der det offentlige dominerer både gjennom skatter, avgifter, sysselsetting, eierskap og intensiv regulering. Dette har resultert i en skatte- og fordelingspolitikk som undergraver økonomien og den videre velstandsutviklingen i landet.
Omfordelingspolitikken gir brede lag av befolkningen trygghet, men fører også til at en uforholdsmessig stor andel av den yrkesaktive befolkningen holdes utenfor arbeidslivet. Skatte- og omfordelingspolitikken gjør dette mulig. Men det fører samtidig med seg dårlig ressurs-allokering, svekket effektivitet, utstrakt regelstyring og unødvendig byråkrati.
Den politiske overstyringen medfører utstrakt «klientelisme», der politikerne bruker skatteinntektene for å kjøpe seg stemmer fra de velgergruppene som mottar overføringene. Det legger til rette for rent-seeking, der de rette nettverksforbindelsene gir tilgang til subsidier og sugerør ned i statskassa i bytte mot at politikerne får posisjoner og styreverv, samt mye mer.
Noen oppgaver hører naturlig hjemme hos staten. De fleste gjør det ikke. Den beste løsningen er et minimalt statlig eierskap, men med klare unntak for kollektive fellestjenester som krever sentral offentlig styring for å ivareta fellesskapets kollektive og langsiktige interesser.
Det gjelder forvaltningen av statens voldsmonopol – med forsvar, politi og rettsvesen som de viktigste sektorene. Dette er klassiske offentlige tjenester hvor vi ønsker kontroll og styring, og ikke fri konkurranse. Her bør staten ha monopol, eller nær-monopol, og tjenestene bør i sin helhet finansieres over skatteseddelen.
Generelt er imidlertid staten ingen engasjert eller god eier. Statens eierskap f.eks. i Telenor, DNB, Norsk Hydro og Kongsberg-gruppen er det få gode argumenter for. Statlig eierskap, fravær av personlig risiko og no skin in the game svekker kostnads- og bunnlinjefokus, og fører dermed til suboptimale løsninger, redusert effektivitet og unødvendig byråkrati.
Statlige kjerneoppgaver finnes også på områder der markedet alene sliter med å levere optimalt på grunn av eksternaliteter, naturlige monopol, nettverkseffekter eller tunge langsiktige investeringer som krever koordinering eller sentral styring, eller der andre hensyn krever en annen prioritering enn den private virksomhetens ensidige fokus på å maksimere aksjekursen.
Den neo-liberale privatiseringsbølgen som slo igjennom i Norge på slutten av 1980- og gjennom 1990-tallet, har imidlertid ikke vært noen suksess. Den ble gjennomført med støtte fra både Arbeiderpartiet og Høyre. Prosessen var et kompromiss mellom Ap’s statstro og Høyres neoliberale markedsretorikk. Ap kalte det «sosialdemokratisk modernisering». Høyre kalte det «nødvendig fornyelse». Det skjedde på typisk norsk vis: halvhjertet, kompromissorientert og med sterk politisk styring.
Resultatet ble delt statlig-privat eierskap og hybridmodeller der staten beholdt majoritet eller en betydelig minoritetsandel, samtidig med at virksomhetene bare tilsynelatende ble eksponert for konkurranse. Det statlig-private eierskapet kombinerer det verste fra to verdener og må beskrives som en mislykket, særnorsk konstruksjon.
Privatiseringen av NSB er et eksempel. Jernbanedriften ble skilt ut, og NSB ble etter hvert delt opp i over 20 forskjellige virksomheter. Der det tidligere hadde vært én generaldirektør, ett styre og en ledergruppe, ble det over natten 20 administrerende direktører, 20 ledergrupper og 20 styrer, mange besatt av politikere uten relevant bakgrunn, men som kunne heve solide styrehonorarer.
NSB ble konkurranseutsatt på papiret, men staten beholdt eierskap og kontroll. I driften ble langsiktige vedlikeholdsinvesteringer nedprioritert, til fordel for en kortsiktig bunnlinje. Regulariteten ble stadig dårligere. Billettene ble dyrere. Og reisetiden ble lengre. Typisk nok tar det lengre tid å reise med toget fra Oslo til Bergen i dag enn det gjorde i 1965.
Delprivatiseringen av bankvesenet, televerket og statkraftverkene forteller liknende historier: politisk plassert ledere, politikere i styrene, samt stadig voksende lederlønninger og styrehonorarer.
Delvis statseide DNB, hvor staten har en blokkerende minoritetsandel, er blant de dyreste og dårligste bankene med de høyeste lederlønningene og styrehonorarene. Telenors ekspansjon i Asia kom fullstendig ut av kontroll, og hvem som stakk av med toppen av kransekaka der, har vi ennå ikke fått på bordet.
Det samme gjelder ledelsen i Statkraft og Statnett. De er selvsagt mer opptatt av å forbedre sine lønnsbetingelser og maksimere sine bonuser ved å eksportere mest mulig av strømmen til Europa enn de er av å sikre husholdningene og den kraftkrevende industrien lavest mulig strømpriser. Resultatet er blitt import av europeiske strømpriser, skyhøye bonuser for ledelsen og dyrere strøm for norske husholdninger.
Delprivatiseringen og den norske hybridmodellen, med statlig-privat eierskap, har verken ført til effektivisering eller til billigere tjenester. I alle sektorer som er blitt privatisert eller delprivatisert, er det forbrukerne og husholdningene som har måttet betale regningen i form av dyrere og dårligere tjenester enn hva tilfellet var tidligere, da jernbane, teletjenester og strømforsyningen helt og holdent var på statens hender.
Delt eierskap skapte permanente interessekonflikter. Staten ville ha både billige tjenester, distriktspolitikk, nasjonal kontroll og kommersielle avkastningskrav. Resultatet ble verken god politikk eller god forretningsdrift, men kronisk underskudd og massive statlige tilskudd.
I stedet for å slippe selskapene fri, fortsatte den politiske styringen gjennom eierstyring og styrenominasjoner. Det opphevet budsjettbegrensningene som markedet setter. Selskapene visste at staten til syvende og sist ville redde dem. Privatisering av gevinst, sosialisering av tap. Klassisk moral hazard. Skattebetalerne bærer risikoen, mens private aktører tar oppsiden.
Privatiseringene skapte oligopoler eller regulerte monopoler isteden for ekte markeder. Telenor beholdt lenge sterk markedsmakt og holdt nye aktører ute av markedet. Dette var ikke ekte liberalisering, men regulatory capture, der tidligere statlige monopoler fikk beholde mye av makten i en ny drakt.
Privatiseringsbølgen på 1990-tallet reduserte ikke det offentlige fotavtrykket. Det økte og bare endret form fra direkte forvaltning til eierstyring og subsidier. At Björn Rosengren, den svenske industri- og næringsministeren, kalte Norge «Den siste kommuniststat» under fusjonsforhandlingene mellom Telenor og Telia i 1999, er ikke til å undres over.
Staten er åpenbart altfor dominerende i Norge. Det bør være et skarpt skille mellom statlig og privat eierskap. Mest mulig bør privatiseres, men ikke alt. I tillegg til forsvar, politi og rettsvesen er det en rekke kollektive tjenester som krever langsiktig planlegging, langsiktige investeringer og betydelig grad av koordinering og standardisering for å ivareta fellesskapets beste.
Det gjelder jernbaner og kjerneinfrastruktur i kollektivtransport. Skinnegående trafikk har store faste kostnader og nettverkseffekter. Full privatisering har i regelen ført til underinvestering, fragmentering og/eller høyere priser for passasjerene. En offentlig eid jernbane med klare ytelseskrav vil trolig gi bedre samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
Det samme gjelder avfallshåndtering, renovasjon, vann og avløp. Dette er klassiske kollektive tjenester med store miljø- og helseeksternaliteter. Konkurranseutsetting kan fungere for innsamling av avfall, men selve systemet (deponi, gjenvinning, farlig avfall) krever offentlig styring for å unngå det klassiske problemet knyttet til den uregulerte allmenningen.
Det gjelder også kraftnettet. Vannkraften er en nasjonal fellesressurs. Og overføringsnettet er et naturlig monopol som bør være offentlig eid for å sikre like vilkår, fornuftig utbygging og lavest mulig priser. Privatiseringen av kraftforsyningen for å underlegge den EUs kontroll, er åpenbart direkte kontrært i forhold til norske nasjonale interesser representert ved husholdningene og den kraftkrevende industrien.
Andre områder som bør være offentlig eid, er havner og lufthavner av nasjonal betydning for samferdsel, sikkerhet og beredskap. Det samme gjelder å ivareta viktige beredskapslagre for mat, medisiner, bensin og andre energibærere. Disse ble imidlertid alle avviklet tidlig på 1990-tallet etter krav fra EU. Det gjelder Statens Kornforretning og Norsk Medisinaldepot, samt de nasjonale drivstofflagrene.
Poenget er ikke at det skal drives av byråkrater, men at eierskap og overordnet styring ligger i det offentliges hender for å sikre langsiktighet, lik tilgang og samfunnsmessig optimalisering. Løsningen er sterke kontroll- og insentivmekanismer. Statlig eierskap kan bare forsvares dersom det følges opp av kompetent styring som motvirker byråkratisk treghet, lav produktivitet, korporativisme og at særinteresser favoriseres på bekostning av fellesskapet.
Det innebærer klare resultatkontrakter, målstyring og ledelse basert på produktivitet, kostnadseffektivitet, kundetilfredshet og bonus- og insentivordninger som avspeiler dette. Det innebærer uavhengige tilsyn, benchmarking og sammenlikning med offentlig forvaltning i andre land. Og det innebærer konkurranseutsetting der det er mulig.
Sist, men ikke minst, innebærer det politiske prinsipper som innebærer «armlengdes avstand», samt at det blir slutt på politiske utnevnelser og de mange habilitetsovertrampene med yrkespolitikere som utnytter partinettverkene for å skaffe seg stillinger og verv de ikke er kompetente til å ha. Det krever full åpenhet og revisjon – full transparens i økonomi, samt beslutninger med jevnlig ekstern evaluering.
En sunn liberal tilnærming til statlig eierskap er prinsipiell minimalisme kombinert med pragmatisme når det gjelder kollektive fellesgoder. Nøkkelen er ikke mer stat, men en smartere, slankere og mer insentivdrevet stat som faktisk leverer på de oppgavene innbyggerne ikke kan løse privat. Den nåværende norske hybridmodellen med statlig-privat eierskap er verken liberal nok i markedet eller effektiv nok i det offentlige.
Det er på tide å rydde opp. Mindre stat der den ikke hører hjemme, og bedre stat der den må være til stede. Men dét er det i dag ingen av Norges mange yrkespolitikere som ønsker. De ønsker tvert imot flere lukrative verv og posisjoner i de statlige og halvstatlige virksomhetene. Ikke rart at den norske staten stadig fortsetter å vokse!
Øystein Steiro Sr.
Vaktmester
